CCCLM 46/2016. Alcance de la potestad de resolución contractual. Solo los incumplimientos de obligaciones contractuales esenciales, pueden ser generadores del legítimo ejercicio de la potestad de resolución. Necesidad de previsión expresa en el Pliego. Posibilidad de reclamar los daños o perjuicios causados a la Administración, con cargo a la garantía depositada (art. 100.b) del TRLCSP).
En cuanto a los potenciales efectos dimanantes del ejercicio de la potestad de resolución, es en los artículos 225 y 309 del citado TRLCSP donde se localiza la normativa eventualmente aplicable al supuesto sometido a consulta, en tanto que se ocupan de tratar de tales consecuencias, bien con carácter general, bien respecto de la modalidad contractual aquí concernida, relativa al contrato de prestación de servicios.
Además, tanto en el ámbito de la contratación civil como de la administrativa, la jurisprudencia ha advertido que no todo incumplimiento contractual podría dar lugar al derecho de la otra parte a resolver el contrato, distinguiéndose por la jurisprudencia aquellos incumplimientos generadores de la posibilidad de ejercicio del derecho a la extinción del contrato de aquellos otros que no lo conllevan, aun cuando puedan posibilitar la exigencia de indemnización por daños y perjuicios.
Tal doctrina es perfectamente aplicable en el ámbito administrativo, de forma que solo los incumplimientos de obligaciones contractuales esenciales, pueden ser generadores del legítimo ejercicio de la potestad de resolución de dichos contratos -Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de julio de 1988 (Ar. RJ 1988,5903) o de 2 de abril de 1992 (Ar. RJ 1992,2994)- y ello cuando esa sea la opción más conveniente al interés público correspondiente.
Para la determinación de la trascendencia de los diversos incumplimientos que se produzcan, el Tribunal Supremo ha manifestado reiteradamente (Sentencias de 16 de octubre de 1984, Ar. 5655, de 9 de octubre de 1987, Ar. 8324, de 23 de noviembre de 1988, Ar. 9199, entre muchas otras) que ha de prestarse en cada caso atención a las circunstancias concurrentes, con el fin de dilucidar si se está ante un verdadero y efectivo incumplimiento de las obligaciones contractuales, revelador de una voluntad clara de no atender, dolosa o culposamente, los compromisos contraídos o, por el contrario, más bien ante un mero retraso, desfase o desajuste en modo alguno expresivo de aquella voluntad y, en definitiva, de un efectivo incumplimiento de la esencia de una obligación.
Por lo tanto, en este ámbito no toda irregularidad puede conllevar la habilitación a la Administración Pública para que ejercite su potestad resolutoria, sino sólo aquellos supuestos en los que el servicio deja de prestarse o se presta en condiciones tales que se lesiona el interés público que se pretende satisfacer.
Asimismo, para que proceda la resolución debe añadirse un último requisito que viene siendo exigido por la doctrina jurisprudencial (Sentencias del Tribunal Supremo de 14 de junio de 2002, RJ 2002, 8053; 14 de diciembre de 2001, RJ 2002, 1433; 1 de octubre de 1999, RJ 2000,1393) y por la propia doctrina de este Consejo (dictámenes 229/2007 de 5 de diciembre y 120/2008, de 11 de junio) y es que, para que quede legitimada tan drástica consecuencia, el incumplimiento ha de ser relevante, en el sentido de que afecte a la prestación principal del contrato y que se exteriorice a través de una inobservancia total o esencial de dicha prestación (…)
Una vez constatada la existencia de incumplimientos, la primera cuestión estriba en determinar si los mismos son incardinables en la causa de resolución invocada por la Administración, que es el incumplimiento de los plazos por parte del contratista.
En este caso la respuesta debe ser negativa puesto que no se ha superado el plazo total previsto en el contrato, toda vez que es de dos años y el expediente se ha iniciado antes de los tres meses de su inicio. Tampoco el pliego ha fijado plazos parciales ni condiciones especiales de ejecución conforme al artículo 118.1. El Pliego únicamente prevé la posibilidad de imponer penalidades cuando se incumpla la obligación de emisión del informe de medición en el plazo de 10 días desde que tuvo lugar esta, lo cual no coincide con el incumplimiento que se imputa.
Aún en el supuesto de considerar como incumplimiento de plazos parciales los incumplimientos producidos, no procedería la resolución por esta causa, pues el TRLCSP exige que tal consecuencia se hubiese previsto en el pliego de cláusulas administrativas particulares o en el caso de que la demora en el cumplimiento de aquellos haga presumir razonablemente la imposibilidad de cumplir el plazo total, circunstancias que no concurren en el presente caso.
En definitiva, no concurre la causa de resolución contractual invocada por la Administración. Por el contrario, los incumplimientos documentados en el expediente deben relacionarse por su naturaleza con la causa de resolución prevista en el apartado h) del TRLCSP, “Las establecidas expresamente en el contrato”, en relación con la cláusula VI.4 del Pliego de cláusulas administrativas particulares, cuyo apartado b) determina que“serán causa de resolución […] las especiales que se fijan a continuación […] b) El abandono por parte del contratista de la prestación objeto del contrato. Se entenderá producido el abandono cuando la prestación haya dejado de desarrollarse, no se desarrolle con la regularidad adecuada o con los medios humanos o materiales precisos para la normal ejecución del contrato en el plazo estipulado. No obstante, cuando se de este supuesto, la Administración, antes de proceder a la resolución, requerirá al contratista para que regularice la situación en el plazo de cinco (5) días, a contar desde el requerimiento”. (…)
Los incumplimientos producidos deben situarse más bien en la esfera de un retraso derivado de la preparación e inicio de la prestación, que si bien suponen un incumplimiento contractual derivado de una cierta negligencia por parte del contratista, no son suficientes en el momento actual para dar lugar directamente a una consecuencia tan grave como lo es la resolución contractual. Ello sin perjuicio de que, de persistir el incumplimiento, sea necesario incoar nuevamente un expediente de resolución.
No obstante lo anterior, nada impide que si los incumplimientos producidos han ocasionado daños o perjuicios a la Administración, esta pueda reclamarlos con cargo a la garantía depositada, tal como establece el artículo 100.b) del TRLCSP.
Finalmente debe advertirse que el ejercicio de la potestad resolutoria debió venir precedido del requerimiento formal al contratista para que regularice la situación, requisito que exige el propio pliego rector de la contrataciónpara que opere la causa de resolución por abandono de la prestación, supuesto al que se asimila cuando esta deja de desarrollarse, no se desarrolla con la regularidad adecuada o con los medios humanos o materiales precisos, situación que es la que realmente concurre en el presente supuesto.
