JCCA Aragón Informe 14/2016. Régimen jurídico de los contratos de asistencia jurídica, Directiva 2014/24/UE: efecto directo vs prohibición de efecto directo vertical descendente. Los contratos de servicios jurídicos únicamente quedarán sujetos a la Directiva 2014/24/UE cuando: a) el importe del contrato supere los umbrales (750.000 €) y b) el objeto del contrato no haya sido objeto de una exclusión expresa (artículos 7 a 17). El artículo 10.d) de la Directiva dispone la inaplicación de la misma a los contratos de servicios jurídicos que relaciona). Siendo el artículo 10 un precepto con un contenido claro, preciso e incondicionado, cabría considerar su efecto directo, no obstante, la jurisprudencia del TJUE prohíbe el efecto directo vertical descendente, de forma que, en tanto la mencionada exclusión no sea incorporada a nuestro ordenamiento jurídico, no puede aplicarse directamente la previsión de la Directiva, pues no existe desplazamiento normativo.
“La Directiva 2014/24/UE incorpora novedades en cuanto al régimen de los contratos de servicios en general, y también en cuanto al régimen aplicable a los contratos de servicios jurídicos, en particular.
Así, en relación con los contratos de servicios, desaparece su clasificación en 27 categorías, y con ello la dualidad de regímenes jurídicos en función de que el contrato lo fuera de las categorías 1 a 16 o 17 a 27. De ello cabe deducir, ya en el plano nacional, que la categoría de «contrato de servicios sujeto a regulación armonizada» a la que se refiere el art. 16 TRLCSP queda uniformizada desde el punto de vista objetivo, subsistiendo alguna diferencia si atendemos al umbral económico del contrato, como luego se dirá. Hasta ahora sólo estaban sujetos a una regulación armonizada los contratos de servicios comprendidos en las categorías 1 a 16 del anexo II del TRCLSP que superasen un determinado umbral económico, pero en ningún caso los de las categorías 17 a 27, estando los contratos de servicios jurídicos comprendidos en la categoría 21.
Al analizar el régimen particular de los contratos de servicios jurídicos previsto en la Directiva es donde apreciamos novedades importantes. Y es que este tipo de contratos únicamente quedarán sujetos a la Directiva cuando concurran dos condiciones. La primera, que el importe del contrato supere los umbrales económicos fijados en el artículo 4 de la Directiva 2014/24/UE. Y la segunda, que el objeto del contrato no haya sido objeto de una exclusión expresa conforme a lo dispuesto en los artículos 7 a 17 de la citada Directiva.
En este sentido, el artículo 4 de la Directiva sitúa en 750 000 euros el umbral económico de sometimiento a las disposiciones de la Directiva para los servicios sociales y los servicios específicos recogidos en el anexo XIV, - entre los que se encuentran los contratos de servicios jurídicos en la medida en que no estén excluidos en virtud del artículo 10, letra d) - y de 135 000 o 209 000 €, en el resto de contratos de servicios, en función del poder adjudicador.
Una de las novedades que introduce la Directiva 2014/24/UE es precisamente la exclusión de su ámbito de aplicación de determinados servicios jurídicos. En concreto, el artículo 10 d) de la Directiva, que regula determinadas «exclusiones específicas relativas a los contratos de servicios» dispone la inaplicación de la misma a aquellos contratos públicos de servicios para:
«d) cualquiera de los siguientes servicios jurídicos: i) representación legal de un cliente por un abogado, en el sentido del artículo 1 de la Directiva 77/249/CEE del Consejo (25) en: — un arbitraje o una conciliación celebrada en un Estado miembro, un tercer país o ante una instancia internacional de conciliación o arbitraje, o — un procedimiento judicial ante los órganos jurisdiccionales o las autoridades públicas de un Estado miembro, un tercer país o ante órganos jurisdiccionales o instituciones internacionales, ii) asesoramiento jurídico prestado como preparación de uno de los procedimientos mencionados en el inciso i) de la presente letra, o cuando haya una indicación concreta y una alta probabilidad de que el asunto sobre el que se asesora será objeto de dichos procedimientos, siempre que el asesoramiento lo preste un abogado en el sentido del artículo 1 de la Directiva 77/249/CEE, iii) servicios de certificación y autenticación de documentos que deban ser prestados por un notario, iv) servicios jurídicos prestados por administradores, tutores u otros servicios jurídicos cuyos proveedores sean designados por un órgano jurisdiccional en el Estado miembro en cuestión o designados por ley para desempeñar funciones específicas bajo la supervisión de dichos órganos jurisdiccionales, v) otros servicios jurídicos que en el Estado miembro de que se trate estén relacionados, incluso de forma ocasional, con el ejercicio del poder público».
La Directiva 77/249/CEE del Consejo, de 22 de marzo de 1977, a la que se refiere la nueva Directiva 2014/24/UE, esta dirigida a facilitar el ejercicio efectivo de la libre prestación de servicios por los abogados. Y por ello el Considerando 25 de la Directiva 2014/24/UE, justifica la exclusión a la que se refiere el art. 10.d en los siguientes términos:
«Determinados servicios jurídicos son facilitados por proveedores de servicios nombrados por un tribunal o un órgano jurisdiccional de un Estado miembro, implican la representación de clientes en un proceso judicial por abogados, deben ser prestados por notarios o guardar relación con el ejercicio de una autoridad oficial. Dichos servicios jurídicos son prestados normalmente por organismos o personas nombrados o seleccionados mediante un procedimiento que no puede regirse por las normas de adjudicación de los contratos, como ocurre por ejemplo, en algunos Estados miembros, con el nombramiento del ministerio fiscal. Por consiguiente, estos servicios jurídicos deben quedar excluidos del ámbito de aplicación de la presente Directiva.»
Sobre la aplicación directa del artículo 10 de la Directiva, hay que recordar lo ya señalado anteriormente con carácter general para cualquier precepto: su contenido debe ser claro, preciso e incondicionado, es decir, que no requiera previamente de ningún acto de concreción para ser aplicado, tal y como se explica, entre otros, en el Informe 17/2015 de 3 de diciembre de esta Junta.
En este sentido, el articulo 10 d) de la Directiva 2014/24/UE, puede considerarse un precepto claro y preciso respecto de la exclusión del ámbito de la regulación de la Directiva de los trabajos servicios jurídicos de defensa mediante abogado, por lo que cumpliría con tales requisitos para su aplicación directa.
Sin embargo, dado que conforme a la jurisprudencia del TJUE existe prohibición del efecto directo vertical descendente, los poderes adjudicadores no pueden ampararse en una norma de la Directiva no transpuesta, en perjuicio de los particulares o alterar su propio estatus jurídico. De esta forma, en tanto la mencionada exclusión no sea incorporada a nuestro ordenamiento jurídico, por transposición expresa de la Directiva por el legislador nacional, no puede aplicarse directamente la previsión de la Directiva, pues no existe desplazamiento normativo.
Ese es expresamente el criterio mantenido en el Documento de Estudio de los Tribunales Administrativos de Contratación Pública presentado y aprobado el 1 de marzo de 2016, sobre los efectos jurídicos de las directivas de contratación pública ante el vencimiento del plazo de transposición.
«…y, sobre todo, no cabe el efecto directo “vertical descendente”, es decir, los poderes públicos no pueden ampararse en una norma de la Directiva no transpuesta en perjuicio de los particulares. En este sentido, la jurisprudencia del TJUE entiende que el carácter obligatorio de la Directiva es el fundamento del efecto directo y dicho carácter solo existe respecto del Estado destinario de la misma, por lo que es una norma que no puede crear, por sí sola, obligaciones a cargo de un particular ni puede alegarse contra él; se trata de “evitar que el Estado pueda sacar partido de su incumplimiento del Derecho de la Unión”. A estos efectos, los poderes adjudicadores deben considerarse como “Estado”. Consecuentemente, los poderes adjudicadores no pueden acogerse al efecto directo de los preceptos no traspuestos de la Directiva que les permiten, por ejemplo, exceptuar de la licitación con publicidad y concurrencia ciertos tipos de contratos (Artículo 10.d) de la Directiva 2014/24, de contratación pública, referida a ciertos servicios jurídicos, por ejemplo».
Y en este sentido también se acaba de pronunciar recientemente el Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón, en el Acuerdo 53/2016, de 31 de mayo de 2016.
Por otra parte, en cuanto a los contratos de servicios jurídicos no excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva, por no tener encaje en ninguno de los supuestos señalados en el art. 10 d), habría que distinguir aquellos mencionados en el Anexo XIV de la Directiva (Códigos CPV 79100000-5 a 79140000-7 y 75231100-5), al que remite el art. 74 de la misma, para los cuales está prevista la aplicación de un régimen «simplificado» (según indica el Considerando 116 de la Directiva) definido en el Capítulo I del Título III de la Directiva 2014/24/UE. No obstante, los artículos 74 y siguientes de la Directiva no resultan de aplicación directa, por lo que resulta precisa su transposición al Derecho nacional. Para el resto de contratos de servicios jurídicos –no excluidos ni sometidos al régimen de los arts. 74 y siguientes, resultará de aplicación el régimen general previsto para los contratos de servicios.
En consecuencia, en tanto no se incorporen las novedades que introduce la Directiva 2014/24/UE, los contratos que tengan por objeto servicios jurídicos incluidos en el ámbito de aplicación del TRLCSP deben respetar las reglas y procedimientos de esta norma, sin que pueda considerase que, en ausencia de transposición formal, dichos contratos están excluidos o sometidos a ningún régimen especial.
