TACP Madrid 105/2016. Objeto del contrato: necesidades a cubrir, motivación y discrecionalidad técnica. I. Las exigencias del artículo 22 del TRLCSP, en cuanto a la naturaleza y extensión de las necesidades que pretenden cubrirse mediante el contrato proyectado, así como la idoneidad de su objeto y contenido para satisfacerlas, constituyen un trámite previo necesario para que la Administración pueda ejercer la facultad de contratar. II. El informe de necesidad e idoneidad es un acto preparatorio del expediente que no es susceptible de recurso. Existiendo dicho informe y siendo racional y razonable lo motivado, el Tribunal no puede corregir la discrecionalidad del órgano de contratación.
Nuestra legislación ha seleccionado como recurribles a través de este recurso administrativo especial aquellos actos que pueden suponer una restricción indebida de la transparencia y la igualdad en la concurrencia entre licitadores que consagra la normativa de la UE. No se trata, en consecuencia, de depurar por esta vía todas las posibles infracciones que se hayan podido cometer en el procedimiento de contratación, que tendrán otras formas de tutela, bien sea la del art 39 del TRLCSP, bien el recurso administrativo o judicial procedente contra los actos de que se trate. El artículo 40 del TRLCSP delimita tanto los contratos como los actos que son susceptibles de impugnación a través del citado recurso especial y, entre éstos últimos, la Ley se refiere concretamente a los anuncios, los pliegos y los documentos contractuales que establezcan las condiciones de la contratación.
Las alegaciones referidas a la ausencia de motivación e inconveniencia de la externalización, en la falta de necesidad de contratar los servicios que ahora se prestan con personal propio, han sido consideradas como motivo de inadmisión del recurso, considerando que no tienen relación alguna con los pliegos ni con el resto de documentos que establecen las condiciones que han de regir la licitación, por no incardinarse en el artículo 40.2, entre otras, en las Resoluciones del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales 063/2014, de 28 de enero, 347/2013, de 4 de septiembre y en términos similares sobre un acto próximo como es la competencia para llevar a cabo la contratación en la Resolución 134/2012, de 20 de junio. El examen del Tribunal debe limitarse a las cuestiones estrictamente relacionadas con la adecuación del procedimiento de contratación a derecho. Así, el TACRC en la Resolución 23/2015 argumenta que “Las exigencias del artículo 22 del TRLCSP en cuanto a la naturaleza y extensión de las necesidades que pretenden cubrirse mediante el contrato proyectado, así como la idoneidad de su objeto y contenido para satisfacerlas, constituyen un trámite previo al procedimiento de adjudicación, sobre el cual el Tribunal no puede entrar a conocer. Los actos del procedimiento sujetos a revisión, de acuerdo con la redacción del artículo 40.2 del TRLCSP, se limitan a los actos de trámite adoptados en el procedimiento de adjudicación, siempre que éstos decidan directa o indirectamente sobre la adjudicación, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos, sin mencionar más actos del expediente de contratación que los pliegos y documentos contractuales que hagan sus veces.”
El artículo 22 del T(A)RLCSP obliga al órgano de contratación a justificar la necesidad e idoneidad del contrato, sin que puedan celebrarse contratos que no sean necesarios para el cumplimiento y realización de sus fines institucionales. Por ello, la naturaleza y extensión de las necesidades que pretenden cubrirse mediante el contrato proyectado, así como la idoneidad de su objeto y contenido para satisfacerlas, deben ser determinadas con precisión, dejando constancia de ello en la documentación preparatoria. El sindicato recurrente considera que no queda fehacientemente acreditada la conveniencia de no ampliación de los medios personales y materiales con que cuenta la Administración para cubrir las necesidades. El Tribunal no puede controlar cuestiones discrecionales del órgano de contratación como es la manera directa o indirecta de prestación de los servicios públicos. El artículo 202.1 del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, disponía: “Al expediente de contratación deberá incorporarse un informe del servicio interesado en la celebración del contrato, en el que justifique debidamente la insuficiencia, la falta de adecuación o la conveniencia de no ampliación de los medios personales y materiales con que cuenta la Administración para cubrir las necesidades que se trata de satisfacer a través del contrato”. A diferencia de la normativa anterior, el vigente artículo 22 del TRLCSP lo que impone es que se justifique la necesidad e idoneidad de la contratación. Ha desaparecido como cuestión a explicitar en el informe del expediente de contratación la justificación de inexistencia de medios materiales y personales insuficientes o que no son adecuados para la realización de los servicios de que se trata y no es conveniente la ampliación de los medios existentes para cubrir dichas necesidades. La justificación tiene por objeto obtener una eficiente utilización de los fondos públicos destinados a la contratación. Con la legislación vigente corresponde al órgano de contratación la decisión de cómo gestionar los servicios públicos con la carga de justificar motivadamente la necesidad de la externalización y la idoneidad de la contratación, permitiendo que no se acuda a la ampliación de los medios existentes o que se proceda a la redistribución de los mismos a otras funciones si en el informe justificativo se considera que es la mejor manera de conseguir el objetivo pretendido. La ausencia de esa justificación, tal como establece el propio artículo, impide celebrar contratos, puesto que carecen de causa aquellos contratos que no sean necesarios para el cumplimiento y realización de los fines institucionales. La motivación debida constituye el requisito previo necesario para que la Administración pueda ejercer la facultad de contratar. Existiendo dicho informe y siendo racional y razonable lo motivado el Tribunal no puede corregir la discrecionalidad del órgano de contratación. La necesidad de celebrar un contrato es algo que incumbe valorar al órgano de contratación y no a los licitadores ni a terceros, y esa discrecionalidad no puede ser objeto de control por este Tribunal que no puede sustituir la decisión sobre cuestiones de oportunidad si en el expediente se ha justificado adecuadamente la necesidad de efectuar la contratación con medios externos".
