STSJ Illes Balears 14-9-2016. Caducidad en las resoluciones e interpretaciones de los contratos

STSJ Illes Balears de fecha 14 de septiembre de 2016. El instituto de la caducidad en las resoluciones e interpretaciones de los contratos: iniciación de oficio + efectos desfavorables o de gravamen. En los procedimientos de resolución contractual resulta aplicable la caducidad, al iniciarse de oficio por la Administración y producir efectos desfavorables para el adjudicatario. Por el contrario, el instituto de la caducidad no resulta de aplicación a la interpretación de los contratos, puesto que no debe iniciarse de oficio forzosamente y no existe un efecto desfavorable, siendo su objeto fijar el sentido de una cláusula que adolece de falta de claridad (artículo 44 Ley 30/92, actual artículo 25 Ley 39/2015).

“Por lo que respecta a la aplicación del instituto de la caducidad previsto en el artículo 44.2 LPAC al régimen de los contratos celebrados por las Administraciones Públicas, el Tribunal Supremo se ha pronunciado a su favor en el supuesto de decisiones de resolución contractual, al producir efectos desfavorables para los contratistas.

Así, la Sentencia del Tribunal Supremo, de 22 de marzo de 2012 se refiere a que la resolución contractual se trata de un procedimiento autónomo, y no de un simple incidente de la ejecución del contrato, al que resulta de aplicación supletoria el artículo 44.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , de forma que opera la caducidad, si vencido el plazo máximo establecido, no se ha dictado y notificado resolución expresa.

Dice la meritada sentencia en sus fundamentos de derecho sexto y séptimo:

"En la cuestión planteada resulta que mientras en los procedimientos iniciados a instancia del interesado el vencimiento del plazo de resolución permite al propio interesado, en los términos preceptuados en el artículo 43 de la citada Ley 30/92 (modificada por la Ley 4/99) interponer el recurso administrativo o contenciosoadministrativo que, en su caso, pudiera corresponder y, si no se interpone, entonces sí resultarían aplicables las previsiones contenidas en el artículo 28 in fine de la Ley Jurisdiccional en orden a entender que la actuación administrativa recurrida pudo adquirir firmeza por consentida; no sucede lo mismo, sin embargo, en aquellos procedimientos iniciados de oficio y susceptibles de producir efectos desfavorables, en los que el único efecto que produce el vencimiento del plazo de resolución es la caducidad, lo que debió haber apreciado la sentencia recurrida.

En efecto, resultan de aplicación al caso examinado los siguientes criterios de aplicación legal y jurisprudencial:

-El art. 60 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas , disponía que "dentro de los límites y con sujeción a los requisitos y efectos señalados en la presente Ley, el órgano de contratación ostenta la prerrogativa de interpretar los contratos administrativos, resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento, modificarlos por razones de interés público, acordar su resolución y determinar los efectos de ésta. Los acuerdos correspondientes pondrán fin a la vía administrativa y serán inmediatamente ejecutivos. En el correspondiente expediente se dará audiencia al contratista". La nueva Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, que aprobó el texto refundido de la Ley, es idéntico al precepto trascrito numerado en ella como art. 59 .

-Partiendo de esa norma es claro que entre las prerrogativas que en materia de contratación pública poseen las distintas Administraciones se halla la de resolver los contratos determinando los efectos de esa decisión, y esa resolución la pueden acordar los órganos de contratación bien de oficio o a instancia del contratista, mediante procedimiento en la forma que reglamentariamente se determine, y añade la norma que los acuerdos que decidan la resolución pondrán fin a la vía administrativa y serán inmediatamente ejecutivos. De lo anterior deduce esta Sala que la resolución del contrato constituye un procedimiento autónomo y no un mero incidente de ejecución de un contrato, que tiene sustantividad propia, y que responde a un procedimiento reglamentariamente normado como disponía el art. 157 del Reglamento General de Contratación de 25 de noviembre de 1975 , y como recoge ahora el art. 109 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas

-A ratificar lo anterior ha venido la doctrina sentada en la Sentencia del Pleno de esta Sala de 28 de febrero de 2007, recurso de casación nº 302/2004 , que en su fundamento de Derecho Cuarto señala que "Así, en el caso de autos, la petición de intereses deducida es una incidencia de la ejecución de un contrato de obras. No existe un procedimiento específico relativo a la ejecución del contrato de obras; sólo lo hay, en la relación de procedimientos existentes para las peticiones de clasificación de contratistas, modificación, cesión o resolución del contrato o peticiones de atribución de subcontratación".

-Al haberse iniciado de oficio por el órgano de contratación competente el procedimiento de resolución del contrato, y atendiendo a la obligación de resolver y notificar su resolución que a las Administraciones Públicas impone el art. 42 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común , la Administración hubo de resolver el procedimiento dentro de plazo, que al no estar establecido por su norma reguladora la Ley lo fija en tres meses en el artículo citado y el art. 44 de la Ley 30/1992 , en la redacción que le dio la Ley 4/1999, en vigor cuando se inició el procedimiento, en su apartado 1 mantiene que "en los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos" y en su número 2 dispone como efecto del vencimiento del plazo que "en los procedimientos en que la Administración ejercite potestades de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el art. 92".

Como consecuencia de lo expuesto, en el caso examinado cuando la Administración dictó la resolución por la que resolvía definitivamente el contrato y procedía a la incautación de la garantía había transcurrido en exceso el plazo de tres meses de que disponía para hacerlo, de modo que en ese momento no podía acordar la resolución del contrato ni la incautación de la garantía, y lejos de ello lo que debió decidir fue la caducidad del expediente y el archivo de las actuaciones sin perjuicio de los efectos a que se refiere el art. 92.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común .

SÉPTIMO.- Además en la cuestión planteada concurrían las siguientes circunstancias:

a) Se cumplen los requisitos que desde la sola literalidad de las normas, son necesarios para poder aplicar con carácter supletorio a los procedimientos de resolución de contratos las de la Ley 30/1992 referidas a la caducidad de los procedimientos. No es sólo que la Disposición adicional séptima de la Ley 13/1995 , cuyo epígrafe era el de "Normas de procedimiento", ordenara que a los "procedimientos en materia de contratación administrativa" se les aplicara supletoriamente esa Ley 30/1992, pues esa aplicación supletoria ha sido reiterada, en la Disposición adicional séptima del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio y también en la Disposición final octava, número 1, de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público .

b) La Ley 30/1992 regula los efectos de la inactividad en los procedimientos iniciados de oficio con vocación de generalidad, de aplicación en principio a todos ellos y dispone que la consecuencia ligada a esa inactividad en los procedimientos susceptibles de producir efectos desfavorables es la de que "se producirá la caducidad" (artículo 109 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre). En este punto, interesa subrayar que la previsión de la caducidad del procedimiento persigue evitar situaciones de incertidumbre jurídica que se prolonguen injustificadamente en el tiempo; prolongación nada deseada, sino todo lo contrario, en el seno de una relación contractual cuando una de las partes pretende poner fin a ella, extinguiéndola anticipadamente; y menos deseada, aún, cuando el origen de esa pretensión es una causa, como aquélla, que no aboca sin más a la resolución , sino que se traduce en una facultad de opción de la Administración entre forzar el cumplimiento estricto de lo pactado o acordar la resolución. A su vez, la mayor o menor complejidad de un tipo concreto de procedimientos no demanda de suyo la exclusión del instituto de la caducidad, sino la fijación en la norma oportuna ( artículo 42.2 de la Ley 30/1992 ) del plazo máximo, adecuado a aquella complejidad, en que haya de notificarse la resolución expresa que ponga fin a ese tipo de procedimientos.

c) Finalmente, la estimación del motivo de casación es la conclusión a la que conduce también el precedente de una anterior sentencia de este Tribunal Supremo: la dictada con fecha 19 de julio de 2004 en el recurso de casación número 4172 de 1999 , pues el sometimiento pleno de la Administración a la Ley y al Derecho exigida por la Constitución hace que, tanto en lo que se refiere al procedimiento como en lo relativo al contenido de sus decisiones, se sujete a las prescripciones legales: a las relativas a los contratos y a las relativas al propio procedimiento.

Todo ello, en coherencia con lo declarado por esta Sala en las sentencias de 30 de abril de 2008 -recurso 7154/2003 - y 10 de febrero de 2009 -recurso 5148/2006 -, al haberse producido la caducidad del expediente por causa imputable a la Administración, sin constar la existencia de causa justificativa alguna que pudiera explicar la demora superior a tres años en notificar la resolución final de dicho expediente, la Administración 8 Autonómica debió declarar la caducidad del procedimiento y el ulterior archivo de las actuaciones practicadas y no hacerlo así implica el incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 44.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento administrativo Común , toda vez que en los procedimientos iniciados de oficio en los que, como aquí sucede, se ejercitan prerrogativas y potestades de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables para el ciudadano -entre otros, artículos 111 , 113 , 149 y 151 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas , R.D. Legislativo 2/2000 y 109, 113, 163, 166 y 169 del Reglamento General de la citada Ley de Contratos-, el vencimiento del plazo máximo establecido para resolver, sin que se haya dictado y notificado la correspondiente resolución expresa, no produce como efecto el surgimiento por silencio de una determinada resolución presunta, sino que determina la caducidad del respectivo procedimiento, origen y causa de la posterior Resolución recurrida, en sede jurisdiccional, que se convierte en ilegal.

En este punto es revocable el criterio de la sentencia recurrida que sostiene el carácter firme de la precedente resolución contractual, por ser consentida (F.J. 3), cuando el hecho primero de la Resolución de 3 de mayo de 2006, alude expresamente a ella y así lo exige el principio constitucional de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la Constitución ), que impide tener indefinidamente abierto un procedimiento administrativo de la naturaleza y de las características a las que se refiere el artículo 44.2 de la Ley Procedimental Administrativa , y así debió apreciarlo, con estimación del recurso entonces interpuesto, la Sala de instancia, dada la especial significación procedimental y procesal del instituto de la caducidad y el carácter restrictivo de las causas de inadmisibilidad".

En el asunto examinado, no nos encontramos ante un expediente de resolución contractual, sino que se trata de un procedimiento de interpretación de una cláusula del PCAP, iniciado de oficio por la Administración contratante, ante las dudas y problemas que estaba generando el abono de los gastos correspondientes a los consumos de suministros.

Ni se trata de un expediente que forzosamente deba ser iniciado de oficio -ya que puede incoarse a petición del contratista- ni tampoco produce efectos desfavorables, sino que a través del mismo el órgano de contratación fijó el sentido en el que debía entenderse la cláusula 15.3 b 5.4 PCAP, considerando que efectivamente adolecía de falta de claridad, al no hacer mención a los costes de los consumos derivados de los suministros empleados en la prestación de los servicios clínicos (por el IBSALUT) o no clínicos (por la entidad concesionaria), sin que resultase comprensible a partir del tenor literal de la misma.

Por consiguiente, el efecto previsto en el artículo 44.2 LCAP no resultaba aplicable al trascurrir el plazo de 3 meses previsto en el artículo 42.3 LCAP o el plazo de 6 meses recogido en el artículo 50 de la Ley Balear 3/2003 , sino que, en su caso, los efectos serían desestimatorios".

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