CC Andalucía 788/2022. Revisión de oficio de facturas correspondientes a las prestaciones realizadas cuando la naturaleza jurídica del contrato es privada (no satisface un fin público): jurisdicción civil. Sólo en aquellos supuestos especiales en que el contrato se dirija a satisfacer un fin público, incluyendo dicho fin público en la causa del contrato como elemento esencial del mismo, puede otorgársele la calificación de administrativo (Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de noviembre de 1981). En el presente caso, no cabe duda de que no se satisface ningún fin público sino el privado de los funcionarios del Ayuntamiento (asistencia sanitaria al personal funcionario). Dado que corresponde a la jurisdicción civil conocer de las controversias en relación con los efectos y extinción de los contratos privados, como el que nos ocupa, es evidente que no puede revisarse de oficio ningún aspecto atinente a los efectos o extinción del contrato, pues de la revisión de oficio no puede conocer la jurisdicción civil, motivo por el cual no procede su revisión de oficio.
Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento tramitado por el Ayuntamiento de Alcalá de Guadaíra (Sevilla) para la revisión de oficio de facturas correspondientes a las prestaciones realizadas por la empresa (...), SAU correspondientes al periodo de 1 de enero de 2020 a 31 de octubre de 2021.
Con carácter previo debe llamarse la atención sobre la naturaleza jurídica del contrato que nos ocupa. En este sentido, como la propia Administración consultante reconoce, se trata de un contrato privado, pues su objeto es la prestación de asistencia sanitaria al personal funcionario del Ayuntamiento, sin que pueda calificarse como contrato administrativo de servicios, y tampoco puede ser considerado como un contrato administrativo especial ya que no resulta vinculado al giro o tráfico específico de la Administración, ni satisface de forma directa o inmediata una finalidad pública de la específica competencia de aquella. La propia Administración, en un informe emitido por la Secretaría del Ayuntamiento, invoca como legislación aplicable la Ley de contrato de seguro, y no la legislación de contratos del sector público.
Ciertamente, la distinción entre contrato administrativo y contrato privado de la Administración, al margen de los típicos contratos administrativos, presenta contornos de no siempre fácil solución. La jurisprudencia ha ido evolucionando desde un “criterio tradicional” de la contratación administrativa -la referida a “obras y servicios públicos”- a uno más acomodado al concepto de contrato administrativo que vinculaba a éste con el fin público. De esta forma, el Tribunal Supremo ha entendido que nos encontramos ante un contrato administrativo “siempre y cuando el órgano con el que se celebra el contrato, y a través del cual expresa su voluntad la Administración, actúe en la esfera de su propio giro o tráfico, o lo que es igual, dentro del ámbito específico de las competencias y atribuciones cuyo ejercicio constituye genuina misión y característica responsabilidad” (Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de julio de 1982). Las virtualidades del criterio finalista de la contratación administrativa son particularmente determinantes para la jurisprudencia en orden a determinar cuando un contrato suscrito por un Municipio es o no un contrato administrativo. Sólo en aquellos supuestos especiales en que el contrato se dirija a satisfacer un fin público, incluyendo dicho fin público en la causa del contrato como elemento esencial del mismo, puede otorgársele la calificación de administrativo (Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de noviembre de 1981). En el presente caso no cabe duda de que no se satisface ningún fin público sino el privado de los funcionarios del Ayuntamiento.
En cualquier caso, el artículo 26 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP), normativa que resulta de aplicación al haberse prestado el referido servicio en los años 2020 y 2021, califica los contratos privados y su apartado 2 dispone que “los contratos privados que celebren las Administraciones Públicas se regirán, en cuanto a su preparación y adjudicación, en defecto de normas específicas, por las Secciones 1.ª y 2.ª del Capítulo I del Título I del Libro Segundo de la presente Ley con carácter general, y por sus disposiciones de desarrollo, aplicándose supletoriamente las restantes normas de Derecho Administrativo o, en su caso, las normas de derecho privado, según corresponda por razón del sujeto o entidad contratante. En lo que respecta a su efectos, modificación y extinción, estos contratos se regirán por el derecho privado”. El artículo 41 de la LCSP, asimismo, dispone en su apartado primero que la revisión de oficio “de los actos preparatorios y de los actos de adjudicación de los contratos se efectuará de conformidad con lo establecido en el Capítulo I del Título V de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas”.
En similar sentido se pronunciaba el artículo 18 del Decreto 923/1965, de 8 de abril, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley de contratos del Estado, a la que se sometía el contrato original, suscrito en 1985.
El artículo 27 de la LCSP dispone en su apartado 2 que “El orden jurisdiccional civil será el competente para resolver: a) Las controversias que se susciten entre las partes en relación con los efectos y extinción de los contratos privados de las entidades que tengan la consideración de poderes adjudicadores, sean o no Administraciones Públicas, con excepción de las modificaciones contractuales citadas en las letras b) y c) del apartado anterior”.
De esta forma, si corresponde a la jurisdicción civil conocer de las controversias en relación con los efectos y extinción de los contratos privados, como el que nos ocupa, es evidente que no puede revisarse de oficio ningún aspecto atinente a los efectos o extinción del contrato, pues de la revisión de oficio no puede conocer la jurisdicción civil.
En efecto, en el presente caso no se pretenden revisar de oficio los actos preparatorios ni los actos de adjudicación del contrato en cuestión, que sí podrían ser objeto de revisión de oficio por quedar sometidos al Derecho Administrativo, sino que lo que se pretende revisar de oficio son sus efectos y extinción, que conforme a la normativa citada se someten al derecho privado, por lo que no procede su revisión de oficio.
Atendiendo a lo antes razonado y dado que la competencia de este Consejo, relativa a la nulidad de los contratos de la Administración, se extiende sólo a los contratos administrativos [art. 17.10.d) de la Ley 4/2005], la conclusión es que este Consejo no tiene competencia para emitir dictamen sobre la materia en cuestión, procediendo la devolución del expediente sin más pronunciamiento.
